【国外智库】香港和内地的住房政策

作者：Victor Jing Li，香港恒生管理学院金融系助理教授

研究概要

本文对比分析了香港和内地的住房市场及政策，发现两地尽管存在制度差异，但都面临土地供应紧张问题，两地住房市场的政策目标和结果与社会福利制度密切相关。香港更注重老年人和穷人的利益，因此住房政策会偏向低收入人群，政策主要包括住房补贴、降低房贷利率、自住房征收房产税、在租赁市场投放公共租赁房屋等。内地则更注重年轻人和富人的利益，因此大部分针对高收入人群的限制政策往往无法达到预期效果，政策主要包括降低房贷利率、限制住房面积（如90/70政策）、控制贷款风险比与债务收入比（如限贷令）、限制购买商品房、管控房屋租赁市场租金等。在鼓励个人购买商品房方面，香港所提供的住房补贴并不是最有效的措施，而内地通过公积金政策降低抵押贷款利率，有效地提高了内地居民的住房自有率。

香港的住房市场与政策

20世纪50年代，香港开始修建公共住房。到80年代中期，香港房价开始快速上涨并于1997年达到峰值，但随后的亚洲金融危机使香港房价暴跌。此后，香港实施了一系列提振经济和增加就业的举措，使香港经济逐步复苏，这也是2003-2013年间香港房价上涨的重要原因。此外，香港为了保护环境和城市绿地而严格限制新住房建设用地的政策，以及填海造地、建设连接内地的铁路等举措，也是这一时期房价上涨的原因。

1970年以后，香港开始逐步形成一系列的住房政策，其中最为系统的是1987年开始的长远住房战略，但该战略未能有效解决住房市场供需矛盾。香港主要的住房政策包括：（1）公共租赁房屋。这是最主要的住房补贴方式，解决了大多数不富裕家庭的住房问题。（2）居者有其屋计划。1977-2003年，共有22万间公寓以低于市场价格30%-40%的折扣卖给低收入家庭。（3）“85000”计划。香港于1997年承诺每年兴建的公营和私营房屋不少于85000套。尽管这一计划实施情况不理想并加剧了金融危机后的市场波动，但该计划减少了公共租赁房屋申请者的等待时间。（4）租者置其屋计划。该计划始于1998年，意在帮助租户以合理价钱购买现时居住的房屋。（5）自置居所贷款计划。该计划始于1988年，意在重新安置那些居住在公共租赁房中的收入提升较大的人群，购买者将享受市场价格45%的折扣。（6）夹心阶层住屋计划。该计划始于1993年，意在帮助那些无法入住公共租赁房屋或加入居者有其屋计划的中等收入家庭，为购买者提供了购房折扣优惠以及贷款。（7）首次置业贷款计划。该计划始于1998年，专门针对首次购房居民，居民经资产审查可获低息贷款。（8）反向抵押贷款计划。香港按揭证券公司于2011年开始推行该计划，以鼓励银行向55岁以上的居民提供反向抵押贷款。（9）“辛辣招”。这指2011年末香港立法会和金融为了给过热房地产市场降温所推行的一系列限制措施。

内地的住房市场与政策

从20世纪80年代中期开始，内地在个别城市进行住房市场化改革试点。此后，原有的福利分房制度在1986-1995年间逐渐转变成为福利分房和辅助住房相结合的双轨制。到1998年，确立发展商品房市场的政策。2003年，决定放弃将经济适用房作为住房供给的主要途径，从此房地产市场进入了高速发展时期。

除了诸多经济金融政策，内地主要的住房政策包括：（1）经济适用房。该制度是1994年深化城镇住房制度改革的一项，主要针对中等及低收入家庭，由地方承担经济适用房建设的土地供给和价格补贴。（2）住房公积金。该制度始于1991年，是一种为居民提供住房资金信贷的强制性储蓄计划，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于5%，非正式职工及私企员工并不能受益于该制度。（3）廉租房。该制度始于1999年，主要针对月收入低于570元且人均居住面积小于7平方米的城市居民，城市流动人口无法受益于该制度。（4）90/70政策。该政策指自2006年6月起，凡新开工的商品住房建设中，套型面积90平方米以下住房所占建设总面积比重必须达到70%以上，但该政策实施伊始即失败。（5）限制性购买和限制性贷款。2010年4月，出台限购令以抑制,房价过快增长，与此同步的是央行实施的限制性贷款政策。（6）房产税实验。该政策于2011年在上海和重庆试行，意在引导房地产业主卖出空置房。该实验于2014年12月结束，至今未有全面实施的明确时间。

经验教训及建议

通过对比内地与香港住房政策的效果，可以得出如下结论：在完成住房指标时，实施住房私有化政策比公共住房政策更为有效；在稳定房价方面，限制市场需求的政策比影响住房市场供应的政策更为有效。同时，由于政策施行时机错误，政策效果会偏离了本来意图，甚至加剧房地产市场波动。

从以上两类住房政策的分析中可以获得以下的经验教训：

第一，香港“85000”计划效果表明，在面对市场变化时，应做出更加高效及时的政策反应，需利用其土地交易系统来平衡住房供需，并主要依靠市场而非。

第二，香港的“辛辣招”政策很难有效抑制房价过快增长。由于增加或降低交易费用给经济绩效带来的不对称效应，内地地区用于抑制过快增长房价的限购措施尽管在短期内可能成效显著，但从长期来看可能并不有效。

第三，尽管香港大部分的住房政策都是为了鼓励公共住房的租客购买私人住房，但由于各项政策的补贴形式都不同，刺激购买的目标还遥遥无期。同样的，中国的经济适用房制度也没能提高低收入者的置业率。相反，住房公积金制度成功降低了房贷率，成为更有效刺激置业率的手段。

第四，和地方间的复杂关系导致了征收房地产税一再拖延，这使得住房不平等问题更加难以解决。对此，建议在城乡结合部建设住房来重新安置农村居民，而通过一次性发放补偿款来获得农村集体所有土地。这不同于当前地方的城镇化战略，它将更加重视通过提供教育和医疗保障来重新安置该地区的乡镇移民。

编辑：刘雨诗

翻译：席皓 梅玥 胡婧茹

原文链接：chinathinktanks.org/content/detail/id/2995233

荟萃智库思想、推动智库合作、提升智库成就

微信号：ChinaThinkTanks

：chinathinktanks.org/